Vers une politique commerciale multifonctionnelle ? Comment des discours concurrents sur la mondialisation remodèlent la coopération commerciale internationale

Le principal trait distinctif de la transition plus récente à une politique commerciale multifonctionnelle est que d’autres objectifs politiques n’entrent plus en ligne de compte en tant que simples externalités de la libéralisation des échanges ou en tant que garanties contre la concurrence déloyale. Au contraire, ces autres objectifs politiques ont pris place à côté de la libéralisation des échanges, et dans certains cas à la place de celle-ci, en tant qu’objectifs immédiats que la politique commerciale est censée chercher à réaliser.

Le present article vise à esquisser les preuves de ce changement de paradigme dans la politique commerciale, à souligner les principaux défis qu’il présente et à examiner ses implications pour la coopération commerciale international.

La crise de la mondialisation

Il est désormais courant d’observer que la mondialisation est en crise. L’une des preuves de cette crise est que la vision de l’establishment de la mondialisation comme une force inévitable au service du bien est de plus en plus remise en question par d’autres discours qui mettent en avant une série de valeurs concurrentes. Du point de vue de l’establishment économique, le libre-échange et une division internationale du travail efficace peuvent améliorer la situation de tous, à condition que les gouvernements mettent en œuvre au niveau national les politiques appropriées pour aider les travailleurs à s’adapter aux bouleversements que la concurrence peut provoquer dans une économie véritablement mondiale.

La vision de l’establishment de la mondialisation comme une force inévitable au service du bien est de plus en plus remise en question par d’autres discours qui mettent en avant une série de valeurs concurrentes.

Comme Anthea Roberts et moi-même le montrons dans notre livre Six Faces of Globalization, de nombreux autres discours viennent contredire ce point de vue. Il y a ceux qui affirment que les dommages causés par les pertes d’emploi à certains groupes de travailleurs l’emportent sur les avantages découlant des produits moins chers et des opportunités économiques supplémentaires que la mondialisation peut créer dans d’autres endroits et pour d’autres professions. D’autres soutiennent que les protections en matière d’investissement et de propriété intellectuelle prévues par les accords économiques internationaux contribuent à l’augmentation des inégalités. Il existe également des préoccupations croissantes quant aux implications en termes de sécurité de l’interdépendance économique internationale ; l’invasion de l’Ukraine par la Russie n’est que la dernière illustration en date montrant qu’il n’est peut-être pas judicieux de devenir trop dépendant d’un partenaire commercial en qui l’on ne peut avoir confiance. D’autres encore soulignent comment la pandémie de COVID-19 a mis en évidence la fragilité des chaînes d’approvisionnement mondiales et le manque de résilience de nos systèmes économiques face aux chocs. Enfin, le rythme des nouvelles concernant des inondations, des sécheresses, des chaleurs extrêmes et des incendies de forêt nous rappelle chaque jour que la diffusion mondiale des modes de production et de consommation occidentaux a mis le monde sur la voie de l’effondrement climatique.

Le virage vers une politique commerciale multifonctionnelle

Nous pouvons considérer que le passage à une politique commerciale multifonctionnelle est une réponse à ces discours. Comme l’a écrit Sabine Weyand, directrice générale du commerce de l’Union européenne, il est désormais « normal de se demander ce que le commerce peut faire pour répondre aux grands défis de notre époque. Comment peut-il contribuer à la lutte contre le changement climatique ? Comment peut-il promouvoir les droits des travailleurs dans le monde ? Quel est son impact sur la sécurité ? ». Mme Weyand note que « le commerce est plus que jamais considéré comme un outil permettant d’atteindre des objectifs plus larges ». La politique commerciale s’éloigne de plus en plus de l’efficacité comme objectif principal. La représentante au commerce des États-Unis, Katherine Tai, a fait valoir que la recherche de l’efficacité a créé une « économie mondiale assez fragile » et qu’« en remodelant la mondialisation pour en faire une mondialisation 2.0... nous devons adapter les règles du commerce pour inciter le comportement des entreprises à tenir compte non seulement de l’efficacité, mais aussi à promouvoir et récompenser les décisions prises pour assurer la durabilité de nos populations et de notre planète ». L’initiative des États-Unis pour un cadre économique indopacifique pour la prospérité, que les États-Unis négocient avec 12 pays de la région, met en avant les objectifs de « résilience », d’« inclusion » et de « durabilité ». Dans le même temps, de plus en plus d’aspects de la politique commerciale des États-Unis sont dominés par des considérations de sécurité nationale, notamment dans leurs relations avec la Chine.

La politique commerciale multifonctionnelle joue également un rôle de plus en plus important au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). L’Accord sur les subventions à la pêche est le premier accord de l’OMC qui vise principalement un objectif de durabilité . Suite à la crise mondiale des chaînes d’approvisionnement et à la hausse des prix des denrées alimentaires et de l’énergie, la sécurité alimentaire a pris une place beaucoup plus importante dans le programme de l’OMC. Et le débat sur la manière dont l’OMC peut aider ses membres à mieux résister à la prochaine pandémie bat son plein.

Fondamentalement, l’on attend désormais de la politique commerciale qu’elle réalise un éventail beaucoup plus large d’objectifs qu’il y a quelques années.

Les nouveaux objectifs ne bénéficient pas tous d’un soutien universel. Si certains objectifs, tels que la durabilité et la résilience, sont suffisamment larges pour recueillir un assentiment quasi universel, d’autres, tels que l’utilisation de mesures commerciales pour promouvoir les droits des travailleurs ou renforcer la sécurité nationale, sont plus controversés. Même en ce qui concerne les objectifs largement soutenus, il existe des désaccords quant à la meilleure façon de les atteindre. Toutefois, fondamentalement, l’on attend désormais de la politique commerciale qu’elle réalise un éventail beaucoup plus large d’objectifs qu’il y a quelques années.

Les défis d’une politique commerciale multifonctionnelle : la dimension nationale

Compte tenu de la complexité des défis auxquels la politique commerciale multifonctionnelle est censée répondre, il n’est pas surprenant que la mise en œuvre de cette transition politique soit difficile. Sur le plan national, je vois quatre défis principaux :

Comment conciliar des objectifs incommensurables ?

Les négociateurs commerciaux ont toujours dû faire des compromis : par exemple, ils devaient trouver un équilibre entre les intérêts des exportateurs qui souhaitaient une libéralisation des échanges, et les intérêts des industries concurrentes des importateurs qui étaient favorables à la protection. Aussi délicats que soient ces compromis sur le plan politique, ils étaient généralement considérés comme relevant d’un seul critère : les gains et les pertes économiques. En d’autres termes, ils étaient commensurables. Cette commensurabilité permettait d’apaiser les perdants avec des paiements annexes, tels que des programmes d’ajustement commercial ou des compensations monétaires directes.

Les négociateurs en matière d’échanges multifonctionnels sont confrontés à des compromis d’une complexité sans doute plus grande. D’une part, les compromis se présentent selon de multiples axes. Comment trouver le bon équilibre non seulement entre les intérêts économiques des différentes parties prenantes nationales, mais aussi entre l’efficacité économique, les préoccupations en matière de sécurité, les objectifs climatiques et la résilience ? Le calcul est d’autant plus compliqué que ces différents objectifs ne peuvent être réduits à une seule unité de mesure : les économistes peuvent tenter d’exprimer un risque pour la sécurité ou le danger de l’effondrement du climat en termes économiques, mais il est peu probable que leurs calculs rendent pleinement compte des enjeux. Dans une plus large mesure que leurs prédécesseurs, les négociateurs en matière de commerce multifonctionnel doivent élaborer des cadres permettant d’intégrer et d’équilibrer des objectifs radicalement différents et incommensurables.

Comment briser les silos d’expertise ?

Mme Weyand a note qu’« il n’y a pas si longtemps », les responsables du commerce auraient considéré que des questions telles que le changement climatique, les droits des travailleurs et la sécurité « ne relevaient pas de leur compétence ». La plupart des responsables du commerce ne sont pas soudainement devenus des experts de ces questions, ce qui ne serait pas un problème s’ils pouvaient s’appuyer sur l’expertise en la matière détenue dans d’autres secteurs de leur gouvernement. Le défi consiste à mettre cette expertise à disposition des négociateurs commerciaux, ou à apporter une expertise commerciale aux secteurs du gouvernement qui prennent de plus en plus de décisions ayant de profondes implications commerciales. Certains gouvernements sont plus aptes que d’autres à établir des liens entre leurs ministères. Ce n’est toutefois pas le seul obstacle à un transfert efficace de l’expertise : les différences de disciplines, de cultures institutionnelles et de modes de pensée compliquent également le développement d’une compréhension intégrée des défis politiques que les responsables du commerce sont de plus en plus chargés de relever.

Comment identifier le bon instrument ?

Les interdictions d’importation sont-elles le meilleur moyen de lutter contre le travail forcé dans les chaînes d’approvisionnement ? Les règles d’origine sont-elles un outil utile pour remodeler les chaînes d’approvisionnement de manière à augmenter les salaires et à réduire les émissions de carbone, ou bien les charges administratives l’emportent-elles sur les bénéfices possibles ? La tentation est grande d’adapter les outils familiers de la politique commerciale pour s’attaquer aux nouveaux problèmes politiques, et les négociateurs commerciaux ont fait preuve d’une grande créativité dans l’élaboration de programmes destinés à mettre fin à l’exploitation illégale des forêts en Amazonie ou à promouvoir la formation de syndicats indépendants au Vietnam. La question est de savoir si les outils de la politique commerciale constituent l’instrument le plus efficace, le plus efficient et le plus légitime pour atteindre les objectifs en question.

Qui decide ?

Un autre défi concerne l’attribution du pouvoir de décision. Si le champ d’application de la politique commerciale chevauche de plus en plus les compétences d’autres domaines politiques, qui devrait être aux commandes et comment les gouvernements peuvent-ils veiller à ce que la personne aux commandes soit suffisamment attentive aux perspectives et aux préoccupations des autres secteurs gouvernementaux ? Dans certains contextes, la mise en œuvre d’une politique commerciale multifonctionnelle peut également nécessiter des réformes juridiques pour permettre aux décideurs de prendre en compte un éventail plus large de préoccupations politiques : les systèmes de recours commerciaux sont un domaine dans lequel les règles actuelles ne sont pas conçues pour s’adapter au large éventail d’objectifs que la politique commerciale cherche désormais à réaliser.

Les défis d’une politique commerciale multifonctionnelle : la dimension international

Que signifie le passage à une politique commerciale multifonctionnelle pour les perspectives de coopération et de conflit dans les relations commerciales internationals ?

Des règles aux outils ? La relation complexe entre la politique commerciale multifonctionnelle et le droit commercial international

Lorsque la politique commerciale consistait essentiellement à pousser la libéralisation toujours plus loin, il était plus logique de poursuivre cette politique par le biais de négociations internationales, de préférence dans un format multilatéral. S’il existe de solides arguments économiques en faveur d’une libéralisation unilatérale, les avantages de la libéralisation peuvent être maximisés si d’autres pays y participent. Il y avait donc une forte concordance entre les objectifs de la politique commerciale et l’élaboration de règles commerciales multilaterals.

Sur de nombreux sujets figurant à l’ordre du jour de la politique commerciale multifonctionnelle, une approche multilatérale serait encore la solution optimale, en particulier dans les domaines qui présentent des problèmes d’action collective. Cependant, les membres de l’OMC qui sont à l’avant-garde de l’agenda commercial multifonctionnel ont également montré une plus grande volonté de suivre des approches unilatérales ou mini-latérales dans des domaines où l’action multilatérale semble très éloignée, c’est-à-dire pratiquement tous, à l’exception notable des subventions à la pêche et d’autres initiatives environnementales au sein de l’OMC. En outre, les États semblent de plus en plus adopter une approche du « quoi qu’il en coûte » pour résoudre les problèmes politiques, avec pour conséquences de faire passer les questions de conformité juridique au second plan.

Il en résulte que la politique commerciale multifonctionnelle se heurte régulièrement aux règles existantes. Cela se vérifie depuis longtemps dans le domaine du climat, où les exigences en matière de contenu national sont une caractéristique commune des programmes de subventions. Ces exigences ont été régulièrement attaquées comme étant contraires aux règles de l’OMC et ont été, dans de nombreux cas, supprimées par la suite. Cependant, la tendance semble s’inverser et ne plus laisser les règles de l’OMC l’emporter sur ce qui est perçu comme des impératifs d’économie politique pour allier action climatique et politique industrielle. Même la critique modérée de l’Union européenne à l’égard de la loi sur la réduction de l’inflation a été critiquée comme étant « à côté de la plaque », c’est-à-dire pour ne pas avoir reconnu que les temps avaient change.

Les États semblent de plus en plus adopter une approche du « quoi qu’il en coûte » pour résoudre les problems politiques

Cela est peut-être plus manifeste dans le cas des États-Unis, où le virage vers une politique commerciale multifonctionnelle a coïncidé avec une transition plus large de l’échelon international à l’échelon national comme lieu d’élaboration de la politique commerciale. Mais même les plus ardents défenseurs du multilatéralisme, tels que l’Union européenne, semblent prêts à tolérer un plus grand degré de friction juridique lorsque cela semble nécessaire à la réalisation d’objectifs tels que l’atténuation du climat de manière plus décisive, comme par exemple dans la mise en œuvre du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières , qui pose toute sorte de casse-têtes juridiques. Dans le même temps, les pays en développement, parmi lesquels l’Indonésie et l’Inde, ont utilisé l’espace créé par l’intensification de la concurrence en matière de sécurité entre l’Occident et la Chine pour poursuivre leurs propres objectifs, souvent d’une manière qui entre en conflit avec le droit de l’OMC. Dans l’ensemble, l’on peut affirmer que le droit commercial international jouera un rôle moins central que par le passé dans l’élaboration de la politique commerciale.

Tout le monde est-il d’accord ? La politique commerciale multifonctionnelle et le clivage pays développés/pays en développement

Jusqu’à present, la transition vers une politique commerciale multifonctionnelle a été plus manifeste dans les grands pays développés, notamment les États-Unis et l’Union européenne. Les pays en développement sont depuis longtemps sceptiques à l’égard de certains des objectifs poursuivis par les pays développés sous la bannière de la politique commerciale multifonctionnelle, notamment l’amélioration des normes du travail, et ce scepticisme ne montre aucun signe de déclin. Les pays en développement peuvent également craindre que les nouveaux objectifs ne soient qu’un prétexte pour ne pas s’engager en faveur d’une plus grande libéralisation ou même pour réduire le niveau actuel d’ouverture des échanges, comme l’illustrent les tarifs douaniers étasuniens sur l’acier et l’aluminium prétendument adoptés pour des raisons de sécurité et certaines actions de l’UE sur le climat.

Dans le même temps, les pays en développement pourraient faire remarquer qu’ils ont toujours affirmé que la coopération commerciale ne devait pas avoir pour objectif premier la libéralisation, mais plutôt d’autres objectifs, tels que le développement ou la sécurité alimentaire. De ce point de vue, le passage à une politique commerciale multifonctionnelle dans les pays développés représente une conversion à la perspective que de nombreux pays en développement ont longtemps défendue. Bien entendu, les pays développés et en développement ne seront pas nécessairement d’accord sur les nouveaux objectifs à privilégier : la sécurité alimentaire n’apparaît pas dans la plupart des annonces de la nouvelle approche de politique commerciale par les pays développés, par exemple. D’autres objectifs susceptibles d’intéresser les pays en développement, tels que la facilitation du mouvement des personnes et du transfert de technologies, sont également notablement absents

Quel role pour l’OMC ?

La politique commerciale multifonctionnelle est institutionnellement très fragmentée. Elle est en grande partie mise en œuvre par le biais d’instruments nationaux qui sont parfois coordonnés de manière plus ou moins vague avec les alliés. Une grande variété d’organisations internationales joue un rôle dans cet espace, des efforts du Programme alimentaire mondial pour assurer la sécurité alimentaire aux travaux de l’Organisation mondiale de la santé sur la résilience aux pandémies. Quel rôle reste-t-il à l’OMC ?

Le rôle potentiel de l’OMC varie considérablement en fonction des sujets. C’est sur les objectifs de durabilité que le champ d’action de l’OMC est le plus vaste, avec un certain potentiel pour la spécialité traditionnelle de l’OMC : l’élaboration formelle de lois. Dans d’autres domaines, tels que la préparation et la riposte aux pandémies, l’OMC pourrait idéalement jouer le rôle de forum pour la coordination des politiques. Dans d’autres domaines encore, tels que les mesures de sécurité, le mieux que nous puissions espérer est qu’elle joue un rôle de surveillance et de forum de discussion. Dans d’autres domaines, tels que les droits des travailleurs, il est peu probable que l’OMC joue un rôle quelconque dans un avenir prévisible. Les membres de l’OMC devront tailler un rôle pour l’organisation qui variera en fonction des possibilités de coopération multilatérale qu’offre chaque sujet.

Conclusion : les promesses et les pièges d’une politique commerciale multifonctionnelle

La politique commerciale multifonctionnelle est une réponse à un échec politique (perçu), à savoir la recherche d’une division internationale du travail plus efficace aux dépens d’autres objectifs politiques importants. L’un des avantages manifestes du passage à une politique commerciale multifonctionnelle est qu’il met en évidence les compromis entre les différents objectifs politiques et oblige constamment les responsables du commerce à se demander à quoi servent le droit commercial international et le régime commercial. Toutefois, cette évolution présente également des défis considérables que nous commençons seulement à comprendre.

Nicolas Lamp est professeur associé à la faculté de droit de l’Université Queen’s, en Ontario (Canada).