¿La COVID-19 Crea una “Nueva Normalidad” en la Política Comercial?

De vez en cuando, resulta útil alejarse del tumulto de anuncios de política comercial para reflexionar si realmente se están realizando cambios estructurales. Dos años y medio después de que la COVID-19 fuera declarada una pandemia mundial, ¿qué cambios se han producido en las decisiones de política comercial? ¿Ha habido algo más que un cambio temporal en la cantidad de intervenciones de política? ¿Ha cambiado la tendencia a liberalizar o restringir el comercio?; Y ¿Cuáles son las formas más comunes de intervención de política comercial?

Los expertos en política comercial sabrán reconocer la importancia de plantear estas preguntas tras la profunda conmoción mundial por la COVID-19. Destacados historiadores económicos sostienen que las “crisis o shocks” tienen poca repercusión a largo plazo sobre el alcance de la discriminación estatal con respecto a productos y servicios procedentes del extranjero. Estos historiadores otorgan más importancia a los “cambios” o factores a largo plazo que evolucionan lentamente, y que impulsan a los Gobiernos a recurrir al proteccionismo y afectan la voluntad de los Estados de emprender reformas en materia de comercio e inversión. Si sirve de algo, hasta el momento me he inclinado a pensar que tanto las crisis como los cambios son relevantes. Por lo tanto, ¿qué dice la evidencia sobre las decisiones de política comercial realizadas durante la pandemia?

Atribuir de forma fiable los cambios de política de 2020 y 2021 a la COVID-19 es algo más fácil de decir que de hacer.

Se trata de una pregunta mucho más difícil de responder de lo que algunos podrían pensar. Atribuir de forma fiable los cambios de política de 2020 y 2021 a la COVID-19 es algo más fácil de decir que de hacer. Dada la flexibilidad de algunos acuerdos de la Organización Mundial del Comercio (OMC) para la protección de la vida humana y las emergencias en general, existe la preocupación de que algunos Gobiernos atribuyan a la pandemia el favoritismo que de todos modos pretendían ejercer.

En sus informes sobre los hechos ocurridos en relación con el sistema mundial de comercio, almas valientes de la Secretaría de la OMC marcan una distinción entre las medidas relacionadas con la COVID-19 y otras intervenciones de política, que actualmente incluyen las acciones de Gobierno asociadas con la invasión en Ucrania. Pero la dependencia de la Secretaría en los miembros de la OMC para notificar sus intervenciones de política pone en duda que algún resultado esté sesgado hacia la liberalización de las medidas o la eliminación de las restricciones comerciales.

Tal como señaló la Directora General de la OMC, Ngozi Okonjo-Iweala, en su presentación del más reciente informe de la Secretaría, “de las 436 medidas comerciales y relacionadas con el comercio introducidas en relación con las mercancías desde el comienzo de la pandemia, dos tercios han estado orientadas a facilitar el comercio y un tercio a restringirlo. Las restricciones a la exportación representaban el 82% de todas las medidas restrictivas del comercio relacionadas con la COVID-19, pero casi tres cuartas partes de ellas ya se han eliminado”. Si bien elogió estos avances, Okonjo-Iweala sensatamente observó que “todavía no hemos salido del atolladero”. Sin embargo, la idea general del informe de la Secretaría es que la COVID-19 suscitó una crisis que, en términos de política comercial, si no también en términos de salud, está disminuyendo. ¿Puede confirmarse esta conclusión con evidencia de terceras partes?

Como bien saben los investigadores del comercio internacional, realizar una evaluación de la posición en torno a la política comercial global resulta algo complicado. Aun así, las necesidades lo ameritan. Al comienzo de la Crisis Financiera Mundial, la Secretaría de la OMC se armó de valor y comenzó a informar sobre los recuentos de las intervenciones de política. El Banco Mundial no tardó en seguir este enfoque, el cual también fue adoptado por otros. Todo aquel que haya trabajado en este ámbito sabe la seriedad con la que deben tomarse las estadísticas de recuento —sin embargo, se siguen utilizando ampliamente en los círculos oficiales para interpretar las dinámicas de la política comercial.

¿Hubo Algún Cambio en las Intervenciones de Política Comercial?

A continuación, examinaré los diferentes tipos de intervenciones de política comercial registrados en la base de datos independiente Global Trade Alert (GTA, por sus siglas en inglés). (Divulgación plena: creé esta base de datos en 2009 y he trabajado en ella desde entonces. A diferencia de la Secretaría de la OMC, no tomaré una postura sobre si un Gobierno tomó alguna acción en particular debido a la pandemia de la COVID-19. En cambio, intentaré verificar si las intervenciones de política comercial mundial ocurridas desde el 1 de enero de 2020 difieren a las de los años anteriores a la pandemia.

La base de datos GTA ahora contiene información sobre más de 45.000 acciones estatales diferentes que pueden, en principio, afectar los flujos del comercio transfronterizo de bienes, servicios, datos, inversiones y migrantes económicos. Se ha recabado información sobre las decisiones de los Gobiernos relacionadas con más de 60 tipos diferentes de intervención de política, obtenida casi exclusivamente de fuentes oficiales o de declaraciones de empresas legalmente instituidas. La base de datos contiene informes sobre las intervenciones de política aplicadas desde principios de noviembre de 2008, cuando los líderes del G20 se comprometieron por primera vez a evitar el proteccionismo. Al momento de redacción de este artículo, la GTA ha sido mencionada en poco menos de 3.000 estudios en Google Scholar. Está ampliamente considerada como una de las bases de datos más completas sobre opciones de política comercial que se encuentra disponible al alcance de todos.

Una forma en que la pandemia ha influido en la dinámica de la política comercial es que ha incrementado la cantidad de intervenciones observadas. Otra forma es que ha alterado la combinación de intervenciones de política, alejándose de la apertura al comercio internacional y favoreciendo más a menudo a las empresas nacionales. La línea azul clara en el Gráfico 1 representa el número total de intervenciones de política comercial registradas en la base de datos GTA cada año desde 2009. Como se puede observar, el número de intervenciones se disparó en 2020, alcanzando un total de 5.885 acciones estatales. Hasta ahora, se han registrado 4.016 intervenciones de política comercial durante 2021.

Una forma en que la pandemia ha influido en la dinámica de la política comercial es que ha incrementado la cantidad de intervenciones observadas.

Antes de llegar a la conclusión de que el año 2020 fue excepcional, es preciso destacar dos puntos. Primero, aún no se han registrado todas las subvenciones concedidas en 2021, y esto contribuirá en gran medida a reducir la diferencia con el total registrado en 2020, si es que no la elimina por completo. Segundo, incluso si no se documentaran más intervenciones de política en 2021, el total de 4.016 seguiría siendo un 25% mayor que el número promedio de intervenciones de política comercial registradas durante los años previos a la pandemia, es decir de 2015 a 2019.

Gráfico 1. Más intervenciones de política, sí; un Punto de inflexión para la combinación de políticas, no está claro

La línea azul en el Gráfico 1 revela que los años de pandemia 2020 y 2021 tuvieron poco impacto en el porcentaje de intervenciones de política comercial que inclinan el campo de juego comercial a favor de las empresas nacionales y de otros intereses comerciales locales. Esta proporción se ha mantenido notablemente estable desde 2009, oscilando entre 0,80 y 0,85. Con o sin pandemia, con o sin crisis financiera mundial, con o sin austeridad, año tras año sólo una de cada cinco intervenciones de política comercial liberaliza el comercio transfronterizo o mejora de otro modo las condiciones de competencia para las empresas extranjeras. A este respecto, es importante destacar que, según la evidencia disponible hasta la fecha, la pandemia de la COVID-19 no estableció una "nueva normalidad" para la política comercial.

Sin embargo, la conclusión es diferente cuando se centra la atención en las restricciones a la importación de más alto perfil (aranceles, acciones antidumping, medidas contra las subvenciones, aranceles sobre los excedentes de importación, cuotas de importación, medidas de contratación pública y requisitos de contenido local, etc.). Esto se muestra en la línea gris en el Gráfico 1. Los porcentajes de medidas destacadas que afectan el acceso al mercado y que perjudican los intereses comerciales extranjeros han disminuido, con algunos altibajos, según la tendencia, desde que comenzó la crisis financiera mundial. El gran número de reformas de las políticas de importación en 2020 que afectaron a los productos médicos acentuó esa tendencia. En el mismo año, se documentó un total de 771 reformas a la importación en todo el mundo, un 61% más que el número promedio (de 480) durante los años anteriores a la pandemia, de 2015 a 2019.

Mayor Uso del Otorgamiento de Subvenciones a las Empresas y de Límites a las Exportaciones

Si la pandemia no afectó el porcentaje de intervenciones perjudiciales de política comercial, mientras que el porcentaje de cambios de política que dañan el acceso al mercado disminuyó, ¿A qué se debe la diferencia? La respuesta: a un mayor uso del otorgamiento de subvenciones a las empresas por parte de los Gobiernos y, durante la pandemia, de los límites a las exportaciones.

TEn la Tabla 1 se muestra que el número de prohibiciones a la exportación impuestas en 2020 fue al menos 50 veces mayor que el promedio de los cinco años previos a la pandemia (2015 a 2019). De las ocho intervenciones de política comercial enumeradas, cinco son formas de subvención. Teniendo en cuenta estos datos, las prohibiciones a la exportación y los requisitos de licencias de exportación experimentaron el mayor aumento de intervenciones perjudiciales. Estas medidas fueron aplicadas —a menudo durante un corto período de tiempo— al comercio de equipos médicos (tales como respiradores), insumos médicos (como equipos de protección del personal de salud, incluyendo las mascarillas) y otros materiales y productos médicos relacionados con la COVID-19.

Tabla 1. Utilización de las prohibiciones de exportación perjudiciales y a las subvenciones que distorsionan el comercio aumentó considerablemente

Mientras que muchos Gobiernos han pretendido culpar a las cadenas de suministro internacionales por la escasez durante la primera etapa de la pandemia, los registros claramente demuestran que el sector público fue una importante fuente de interrupción cuando se ordenó a las empresas que no realizaran envíos a clientes del extranjero. Una vez que se desarrollaron las vacunas contra la COVID-19, lamentablemente el mundo fue testigo en 2021 de la imposición de diversas formas de límites a la exportación que impidieron la distribución mundial de vacunas. Este recurso, contraproducente para controlar las exportaciones, tendrá consecuencias más a largo plazo ya que los Gobiernos estarán menos dispuestos a abastecerse de insumos médicos procedentes del extranjero si existe un riesgo significativo de que no se cumplan los pedidos cuando los Gobiernos extranjeros impongan límites a la exportación de manera arbitraria. La voluntad de liberalizar el comercio está condicionada, de forma bastante razonable, a la confianza en que los socios comerciales suministrarán —o, más bien, no dejarán de cumplir con el suministro en tiempos de crisis.

Tres Conclusiones Generales…Por el Momento

¿Qué hacer con esta evidencia? Inevitablemente, hay que hacer una advertencia: aún estamos recolectando información sobre las intervenciones de política comercial aplicadas en 2020 y 2021, por lo tanto, puede ser necesario revisar las siguientes conclusiones iniciales. En primer lugar, la pandemia afectó la cantidad de intervenciones de política comercialmente relevantes. En la medida en que los efectos de dicha intervención se extiendan más allá de las fronteras, no debería sorprendernos que surjan controversias. En tiempos de crisis, es necesario un control agresivo de la acción estatal, entre otras cosas para crear y mantener la confianza y para desalentar cualquier tentación de favorecer el oportunismo.

La pandemia afectó la cantidad de intervenciones de política comercialmente relevantes.

En segundo lugar, el daño causado a las cadenas de suministro internacionales por un llamado a imponer límites a la exportación debería presagiar un endurecimiento de las normas de la OMC en torno a las excepciones permitidas (notablemente del Artículo XX del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio). Los estudios que demuestran la ineficacia y la naturaleza contraproducente de los límites a la exportación deberían elaborarse y compartirse ampliamente ahora y siempre que surja la tentación de bloquear las exportaciones en crisis futuras.

En tercer lugar, la pandemia no ha alterado la trayectoria hacia un sistema de comercio mundial cada vez más distorsionado. El hecho de que se hayan impuesto menos restricciones a la importación es una buena noticia —pero implica que, incluso en un sistema comercial mundial nominalmente abierto como el nuestro, la competencia entre las empresas es cada vez menor en cuanto a los méritos.

Simon J. Evenett fundador de St. Gallen Endowment for Prosperity Through Trade, el hogar institucional tanto de Global Trade Alert como de Digital Policy Alert. También es profesor de ciencias económicas en la Universidad de St. Gallen, Suiza.