Desarrollo de reformas fiscales mundiales con importante incidencia en la minería

Los días 14 y 15 de enero de 2021, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) llevará a cabo una consulta pública sobre los más recientes modelos del Pilar Uno y el Pilar Dos para abordar los desafíos fiscales derivados de una economía digitalizada. El objetivo principal del “proyecto fiscal digital” de la OCDE es asegurar que las empresas digitalizadas que realizan negocios en lugares donde no tienen presencia física paguen impuestos en esas jurisdicciones. Sin embargo, las propuestas son mucho más amplias, y tienen consecuencias potenciales para la minería. Los países ricos en recursos naturales deben prestar especial atención a que las reformas no socaven la recaudación de ingresos provenientes del sector minero.

En un comentario anterior en marzo de 2020, se advirtió a los países ricos en recursos naturales que la minería no estaba exenta de las reformas fiscales digitales mundiales y que, si las reformas procedieran, potencialmente la recaudación de ingresos provenientes de los recursos naturales estaba en juego. Desde entonces, el Marco Inclusivo de la OCDE y el G20 sobre erosión de la base imponible y traslado de beneficios (IF) ha desarrollado las propuestas de manera más amplia. El Pilar Uno (228 páginas) y el Pilar Dos (250 páginas) se publicaron en octubre de 2020, junto con una evaluación del impacto económico de las propuestas (284 páginas). La OCDE también recopiló y publicó comentarios de una serie de partes interesadas.

¿Qué significan estos últimos acontecimientos para la tributación del sector minero? En este comentario se examina la medida en que los últimos planes abordan las preocupaciones planteadas el año pasado, así como las nuevas cuestiones que han surgido. También se señalan importantes puntos de discusión para los países miembros del Foro Intergubernamental sobre Minería, Minerales, Metales y Desarrollo Sostenible (IGF) con antelación a una reunión informativa más pormenorizada en los próximos meses.

En general, la reforma sigue en el mismo camino. A pesar de las serias críticas que sostienen que la propuesta es demasiado compleja e insuficientemente audaz, la Secretaría de la OCDE mantiene el enfoque de dos pilares. El primer Pilar crea un nuevo derecho fiscal para las empresas que venden bienes y servicios digitalmente en países donde se encuentran físicamente sus usuarios o consumidores (“países de mercado”). El segundo Pilar aborda la competencia fiscal y el traslado de beneficios en todos los sectores económicos a través de normas para garantizar que todos los beneficios globales de las empresas multinacionales se graven al menos a una tasa impositiva efectiva mínima. De ese modo, a pesar de ser tildada de reforma tributaria digital, esta iniciativa es en efecto mucho más amplia y exige la atención del sector minero.

Pilar Uno: La asignación de derechos fiscales al país de mercado

Importe A: Establece un nuevo derecho fiscal en el país de mercado

Se ha abordado expresamente la preocupación principal de los países ricos en recursos naturales con respecto al Pilar Uno. El último modelo excluye claramente a las industrias extractivas (la minería y el petróleo) del nuevo derecho fiscal propuesto que asignaría una parte de las ganancias globales de las multinacionales a los países del mercado (también conocido como “Importe A”). Esto es totalmente apropiado. Los minerales son bienes genéricos que se venden y se cotizan en función de sus características inherentes, en lugar de en función de factores tales como la comercialización. La potestad tributaria principal corresponde correctamente al país productor de los recursos naturales, posición con la que la OCDE está de acuerdo, lo que ha llevado a que toda la cadena de valor de la minería sea excluida de la reforma. La única excepción posible a esta exclusión son las piedras preciosas, que pueden beneficiarse de la comercialización.

Importe B: Asigna rendimiento fijo a las actividades de comercialización en el país de mercado

El Importe B asigna un rendimiento fijo de las ventas a entidades relacionadas que ya tienen una presencia física y tributable en el país de mercado y que realizan actividades básicas para comercializar sus bienes y servicios en esa jurisdicción. Hasta ahora no hay exclusiones para la minería. Si bien existen ventajas en los enfoques formulistas, un rendimiento fijo de las ventas no es adecuado para los servicios de comercialización en el sector minero.

La actividad de comercialización juega un papel limitado en la venta de productos minerales y no debe beneficiarse de un rendimiento fijo de las ventas.

La comercialización desempeña un papel limitado en la venta de productos minerales. Según el Consejo Internacional de Minería y Metales, "los minerales y metales son activos físicos con un valor limitado generado a partir de intangibles de comercialización". Las industrias extractivas deben ser excluidas del rendimiento fijo de las ventas, o bien se debe desarrollar una norma específica para la industria.

 Una norma específica ideal para la industria también incluiría centros de comercialización en jurisdicciones con bajos impuestos, una fuente importante de traslado de beneficios en el sector minero. La regla asignaría todos los beneficios de la venta de minerales al país productor de recursos naturales, excepto en la medida en que la entidad de comercialización pudiera demostrar que aportó un valor de ventas adicional por encima de un porcentaje nominal de los ingresos del grupo, en cuyo caso obtendría un rendimiento fijo de los costos de explotación. Esto combina los aspectos formulistas y de simplificación del importe B propuesto, pero con un enfoque específico en torno a la lucha contra la elusión tributaria en la minería.

Importe C: Ofrece un proceso de resolución de disputas surgidas a partir del rendimiento fijo (importe B)

Si bien esta sección ahora ha pasado a llamarse "Certeza fiscal", sigue haciendo mucho hincapié en la resolución obligatoria de disputas vinculantes. Aunque el arbitraje obligatorio vinculante ya no es la única opción para la resolución de controversias (se ha añadido un proceso de prevención de controversias) ahora se aplica a "todas las controversias relacionadas con la fijación de precios de transferencia y ajustes a establecimientos permanentes", no sólo a las controversias que se derivan de la asignación de beneficios al país de mercado. Esto coloca las disputas fiscales internacionales fuera del derecho interno, por lo que socava considerablemente la soberanía nacional.

Pilar Dos, también conocido como Regla Anti-Abuso Global (GloBE): Una tasa tributaria efectiva mínima

La falta de información en torno al segundo Pilar dificultó la evaluación de la propuesta el año pasado. El modelo brinda información sobre muchas cuestiones anteriormente identificadas que se examinarán con mayor atención en una próxima reunión de información técnica. A continuación se enumeran los puntos más importantes.

En el contexto GloBE, los países mineros pueden esperar que las empresas tengan menos incentivos para seguir utilizando lagunas fiscales a través de paraísos fiscales, pero hay varios elementos de la propuesta que podrían ser problemáticos.

El objetivo de GloBE ahora es claro: eliminar los incentivos para que las empresas multinacionales trasladen sus beneficios de sus países de operación o residencia a países y centros de inversión con niveles tributarios inferiores. Por lo tanto, crea un impuesto mínimo, que se activará cuando una empresa multinacional pague menos impuestos que la tasa tributaria mínima acordada, como proporción de sus beneficios, en un solo país y en un solo año. La autoridad tributaria del país donde la compañía tenga su sede puede entonces cobrar la diferencia.

Según la propuesta actual, lo que los países ricos en minerales pueden esperar lograr es que las empresas tengan pocos incentivos para seguir utilizando lagunas fiscales dependientes de los paraísos fiscales. Esto sería bien acogido, dado el número de casos en los que las empresas mineras trasladan sus ganancias a centros de comercialización offshore o dirigen sus préstamos entre compañías a través de compañías ficticias en jurisdicciones con baja tributación. No obstante, hay varios elementos de la propuesta que podrían ser problemáticos para países en desarrollo:

• El umbral para incluir a las empresas en el segundo Pilar se fija en EUR 750 millones de ingresos brutos anuales globales consolidados, lo que probablemente excluiría a muchas empresas más pequeñas que operan en países en desarrollo.
• La forma en que se evaluarán los impuestos y las ganancias para calcular una tasa tributaria efectiva por país y por año será distinta de las reglas tributarias locales, que típicamente permiten una depreciación más rápida de los gastos de exploración y desarrollo, que son considerables en el sector minero. Por lo tanto, la mayoría de los proyectos mineros en períodos de recuperación de costos declaran ganancias en sus estados financieros pero no tienen ganancias tributables, una situación que se invierte con el tiempo. Durante este período, podría parecer que la tasa tributaria efectiva de la mina está por debajo del mínimo, lo que exigiría que la mina pagara impuestos a una jurisdicción extranjera ante el país propietario de los recursos y aumentaría su carga tributaria general.
• En virtud de su diseño, las reglas GloBE crearían ingresos más directos para los países más ricos y más grandes (donde tienen su sede las empresas mineras) que para los países en desarrollo.

Algunos critican a GloBE por no ser lo suficientemente ambicioso. Si se diseña de manera distinta, un impuesto mínimo podría poner fin a la "carrera hacia el abismo" al abordar la competencia fiscal no solo de los estados pequeños que actúan como paraísos fiscales sino también entre los países ricos en recursos naturales. Ese cambio requeriría la coordinación de los países interesados y algunos cambios importantes en la propuesta actual. A manera de ejemplo, la tasa tributaria efectiva mínima tendría que fijarse en un tipo más alto. Algunos ejemplos ilustrativos en el modelo y en la evaluación del impacto económico utilizan tasas que oscilan entre el 7,5 % y el 17,5 %. Estas opciones harían poco para evitar presiones a la baja sobre los tipos legales en el sector minero, que típicamente alcanzan el 30 %.

¿Qué pueden hacer los gobiernos de países ricos en recursos naturales?

A medida que avanza la reforma en la agenda internacional, es importante que los gobiernos desarrollen posiciones que defiendan su derecho actual y futuro a gravar sus recursos naturales. Más allá del equipo de negociadores fiscales internacionales que participan en el IF (en la mayoría de los casos del Ministerio de Hacienda), deben consultarse otros departamentos pertinentes de la administración tributaria o del Ministerio de Minas. La Secretaría de la OCDE ha compartido con cada Gobierno nacional una evaluación del impacto económico de los modelos de reforma específicos de cada país. Los gobiernos deben examinar estas evaluaciones en el ámbito interno y entre los organismos. Además, los gobiernos de países con intereses similares podrían fortalecer aún más sus posiciones mediante plataformas regionales como el Foro Africano de Administración Tributaria, o adoptando una posición conjunta a través de plataformas como el IGF.

Inevitablemente habrá riesgos de traslado de beneficios específicos del sector minero que no se pueden abordar mediante el paquete de reforma tributaria internacional. Estos riesgos, así como otros desafíos de recaudación de ingresos, serán examinados como parte del Futuro de la Tributación de los Recursos Naturales, un proyecto conjunto con el Foro Intergubernamental y el Foro Africano de Administración Tributaria que procura identificar y popularizar políticas tributarias innovadoras y generadoras de ingresos en el sector minero.